荥阳市推动医保工作开展

[17]机部力，小幡纯子，蔚藤诚编：《地方自治判例百选》（第3版），有斐阁2003年版，第1页。

法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了，但维持判决显然是更超越了一步。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。

本法规定不予受理的争议除外。行政主体本身即为单一的独立的主体，一旦这些主体不存在，便有可能出现无责任归属者。从统计情况来看，经复议的案件，绝大多数都是复议机关作出维持原行政行为的裁决，这其中当然有最初作出行政行为是正确的原因，但是复议机关害怕当被告，以维持来敷衍塞责也是主要原因。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。要求原告在起诉时，去考察作出行政行为的行政机构是否有独立承担责任的能力这种即使在开庭审理中也不是轻而易举就能确定的复杂问题，实在过于苛刻。

（3）受案范围仅限于具体行政行为，不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果，其原意也不在于实施强制执行，仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。行政立法不作为不仅违反了宪法和法律的委托，造成了法律体系的漏洞，阻碍了客观法秩序的形成，而且背离了宪法和法律的宗旨，破坏了公民的合理预期，侵犯了公民的合法权益，其危害性显而易见。

在满足此一前提要件的基础上，才能进入到对立法不作为状态是否存在的判断。周佑勇，东南大学法学院教授。另外，将法律向有关机关备案是行政机关程序上的义务，怠于履行此义务的构成程序违法之不作为。二是法律对行政机关的补充性授权。

原因很简单，行政机关本无时间裁量权，就没有必要判断不作为状态是否已经逾越了法定或者合理期限。因此，不作为状态逾越合理期限的同样构成行政立法不作为。

如，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》[21]与《立法法》第8条和第9条有关法律保留原则的规定相抵触，构成违法。如果认定此类行为系属行政立法不作为，那么，几乎所有与行政立法有关的违法行为都属于行政立法不作为。（二）合理期限如果既不存在强制性立法时限的要求，也不存在半强制性的立法计划、立法规划，那么，就应当推定行政机关拥有选择立法时间的裁量权。[42]2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过，2007年6月29日中华人民共和国主席令第65号公布。

国务院理应尽快立法，否则有悖权力机关的信托，从而造成法律体系的漏洞。此类法律，如，《行政处罚法》[4]第13条第1款规定：省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。杨福忠．论授权立法中的行政立法不作为及其控制[J]．山东科技大学学报：社会科学版，2010(1):40。[19]在法国，因事实情况的重大变迁导致法律丧失存在根据的，利害关系人可以不受时间限制地请求行政机关废除或者修改。

据此，行政法规、行政规章如果未于1997年12月31日前修订完毕，那么就应当认定为与行政处罚法相抵触，构成嗣后的行政作为之违法，而无需将怠于修订行政法规、行政规章的行为认定为行政立法不作为。又如，《深圳经济特区中医药条例》[32]第56条规定：本条例规定应当制定具体实施办法的，市政府和相关部门应当在本条例实施之日起六个月内制定。

然而，要落实此项制度，主管机关可以而且应当主动制定相关的行政规章。[25]仅有立法批准行为的也可能构成立法不作为。

对类似的规定，应当理解为立法者基于专业、技术等因素的考量有意制定了一个不完整的法律而委由行政机关予以填补，行政机关负有将法律完整化的责任。当然，这种解释不能拘泥于法律的文字，而必须斟酌相关法律与行政立法的功能关联、相关法律的整体规范结构以及目的做出{2}197。如，第六届全国人民代表大会常务委员会决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例。反之，不作为状态持续的时间超过法定期限或者合理期限的，即构成行政立法不作为之违法。[17]如，《行政处罚法》第64条第2款规定：本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。立法计划和立法规划是行政机关通过认真调查研究，经过慎重考虑之后制定的，应当具有拘束行政立法行为的法律效果。

因此，行政机关在立法时间上的裁量空间是非常广阔的。[10]与前两类授权法规范相比，特别授权决定的意图更加明显，即让国务院先行先试，进行实验性立法，待条件成熟时再制定法律。

又如，《食品安全法》[40]第63条规定：……国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。（二）制定地方性法规的条件尚不成熟，应由市政府先制定规章的。

法院作出上述判决的前提是现行法律需要修改或者废止，否则就没必要判令行政机关作为，也不能认定行政不作为系属违法。因为，备案是法律向社会公布之后的机关内部程序，未依法备案并不影响法律已经存在，即行政机关已经有所作为这一客观事实。

法律以社会关系为调整对象，而社会关系处于不断的变迁之中，因此法律需要不断的修改、废止以适应社会关系的变化。[5]1989年7月28日长沙市人民政府发布，2002年3月11日修订。如果主张立法不作为不以时间要素为必备条件，而且仅从理论上观察，此类行为的确可以被评价为立法不作为。[35]2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布。

又如，《劳动合同法》[42]是由国务院提议制定的，其草案具体是由劳动保障部会同有关部门拟定的。在我国，行政立法被区分为职权立法、普通授权立法与特别授权立法三类。

于立深．行政立法不作为研究[J]．法制与社会发展，2011(2) :74。因此，化解行政立法不作为这一难题是现代行政法不容回避也不应回避的一项任务。

如此，法律将始终处于被挑战状态，其安定性将不复存在。[43]1998年10月31日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议通过，2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第10次会议修订。

如，《深圳经济特区无线电管理条例》[31]第66条规定：本条例规定市政府另行制定具体实施办法的，市政府应当在本条例施行之日起六个月内制定。此类措辞清楚的表明了授权法的倾向性，即要求行政机关尽速立法。如，中国银行业监督管理委员会制定的《银行业立法规划》[36]明确规定了2年以内、3年至5年以及5年以上的立法项目。（参见：哈特穆特•毛雷尔．行政法学总论[M]．高家伟，译北京：法律出版社，2000:298.）[20]李建良教授认为，公民请求修改或者废止行政立法容无提起给付诉讼之必要而应当针对现存法律提起确认无效的诉讼。

在时间要件中隐含着一个前提，即行政机关对于何时履行作为义务拥有裁量权。【摘要】行政立法不作为既是行政不作为的新形态，也是行政立法违法的主要类型，其不作为违法之构成除应当具备立法义务之外，还必须客观存在着怠于履行立法义务之不作为状态，且已经逾越法定或合理期限。

2．区分授权法规范之措辞授权法规范的措辞表明了立法者的意向，也是影响立法速度的重要因素。{1}德国学者Westbomke认为：在委任立法的情形，通常是立法者有意制定一个不完整的法律，而委由命令制定者去完成补充工作。

又如，《产品质量法》[14]对产品质量监督仅作了笼统的规定，而没有明确要求主管机关制定相应的实施办法。它主要表现为不审而决、程序混用、程序环节的遗漏和违反程序制度等{12}。